罗晓晖｜乡土公共性建构：破解农村互助养老发展困境之道
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来源：长白学刊2021年第4期
作者简介：罗晓晖，北京大学社会学系博士研究生，中国老龄科学研究中心助理研究员。
摘要：在国家公共养老服务难以全面覆盖农村和家庭养老功能严重弱化的背景下，农村社区互助养老模式应运而生。互助养老的内核是互助，公共性是其发展基础和根本动力，而现实中的公共性缺失则直接导致了互助养老的发展困境，具体表现为老年人互助意识淡薄以及村民在互助养老中参与不足。在农村改革和社会变迁的背景下，乡土公共性缺失的原因主要在于传统宗族制度衰落和村级组织凝聚村民作用弱化、村庄整合能力下降相伴随的村庄的日益原子化，而村庄的空心化与原子化相叠加，又进一步加剧了乡村的公共性危机。促进农村互助养老良性、可持续发展，必须着力培育村庄公共性，应对的具体策略包括发展社区公共事务凝聚村民、培育农村社会组织和重建乡土公共精神。加强乡土公共性建构，才能真正破解农村互助养老的发展困局，而互助养老的发展又将进一步促进乡土公共性的再生产。
关键词：农村互助养老;农村社区;公共性
一、引言
自2008年河北省邯郸市肥乡县前屯村在全国首创农村互助幸福院以来，在民政部门的推动下，互助养老作为一种养老模式在河北省乃至全国迅速推广。虽然互助养老在实践中有多种形式，但互助幸福院仍是最主要的形式。回顾互助养老的发展历程，一方面是各地互助幸福院数量和规模的大幅增长，据民政部2018年第四季度例行新闻发布会介绍，党的十八大以来，民政部会同财政部实施了农村互助幸福院建设专项，支持农村地区建设8.2万家互助幸福院;另一方面却是实地调研中普遍存在的互助幸福院闲置、形同虚设、运行艰难等现实问题。学者们从定位不清、经费不足、管理不规范等方面探讨互助养老陷入发展困境的原因，在一定程度上对互助养老的生存发展境遇作出了描述和解释，但这些研究主要聚焦于影响互助养老的外部原因，更多是从引导、规范互助养老发展的政府等外部主体处寻找问题，而对互助养老的真正参与主体——老年人及村庄居民关注不足，未能触及互助养老陷入发展困局的内在原因。从互助养老发源地前屯村确定的“村级主办、互助服务、群众参与、政府支持”原则来看，“互助服务、群众参与”是互助养老赖以存续的重要基础。那么，在互助养老的发展实践中，老年人接纳互助服务的养老模式吗?村民积极参与了吗?他们的认知或行为何以形成?如何促进老年人和村民对互助养老的接纳和参与?对这些问题的探讨或有助于我们一步步接近互助养老发展问题的本质。公共性在一般的意义上可被理解为公众在公共事务中的参与，而互助养老实际上是指以老年人为主的村庄居民共同参与提供老年公共服务，因此公共性为我们透视互助养老发展问题提供了有益的理论视角。本文将以公共性为视角，从参与主体的角度对农村互助养老陷入发展困境的内在原因进行分析，并尝试提出通过乡土公共性建构推动农村互助养老发展的政策建议。
二、互助养老的产生缘由：从家庭养老转向社区互助
人口老龄化城乡倒置和城乡二元结构的双重背景，使农村养老问题成为中国养老问题的重点和难点。2008年，河北省邯郸市肥乡县前屯村在全国首创农村互助幸福院，旨在解决经济有保障、身体健康的农村空巢老人的生活照料和精神慰藉问题，受到国家民政部的高度关注。以《社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》提出“在农村……积极探索农村互助养老新模式”为肇始，农村互助养老由民间自发行为上升为国家政策。2012年，民政部全面推广肥乡模式，各地广泛开展农村互助养老的实践。2018年，发展互助养老进入政府工作报告。行政力量的推动使得互助养老作为农村的一种养老模式受到越来越多的关注。
农村互助养老涉及到公共服务问题。城乡发展不平衡的一个突出表现是公共服务发展水平的不平衡，在城市公共养老服务尚且供给不足的情况下，农村养老公共服务的滞后可想而知，服务供给少和水平低的问题并存。虽然农村也有一些养老机构，但主要是针对五保老人的，由于对入住对象的限定由来已久，其他老年人也不愿到养老机构入住。2008年后，我国正式推动居家养老服务的发展，尽管《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出“到2015年末，城市街道和社区基本实现居家养老服务网络全覆盖，80%以上的乡镇和50%以上的农村社区建立包括老龄服务在内的社区综合服务设施和站点”的要求，然而至今农村的居家养老服务总体上仍处于起步阶段，少数经济发达的农村地区居家养老服务有所发展，大量经济欠发达的农村地区还是空白。对于绝大多数住在家里养老的老年人而言，公共养老服务几近于无。
长期以来，依靠家庭养老是农村的养老传统，然而，改革开放以来家庭发挥的养老功能在不断弱化。随着家庭的小型化和城镇化、现代化的快速推进，越来越多的年轻人到城市谋生，农村空巢老人的比例不断提高。第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据显示，农村空巢老年人占老年人的比例达到52.2%。从第一家互助幸福院的产生来看，数名老人在家中去世而无人知晓，是村干部建设幸福院解决空巢老年人照护问题的直接动因。前屯村的情况并非个案，媒体资讯中不乏空巢老年人在家发生意外的报道，这些触目惊心的案例直接反映出家庭养老功能的弱化。
在国家公共养老服务难以全面覆盖和家庭养老功能严重弱化的背景下，农村养老应该向何处去?既然家庭无法像以前一样发挥切实的养老功能，农村老人又不能大规模进入城市养老，那么社区互助或许可以弥补家庭养老功能的不足，解决空巢老年人的照护难题。
三、公共性视角下农村互助养老发展困境分析
(一)文献回顾及本文的研究视角
近年来，互助养老在受到政策倡导推动的同时，也面临着诸多实践中的问题。对以肥乡互助幸福院为代表的互助养老模式的研究表明，尽管具有政府投入要求低等优势，但在推广过程中普遍存在设施闲置、后续资金不足、不符合一些农村地区的实际等多方面问题。在大多数省份，肥乡模式并没有得到很好地推广，相当部分的农村互助幸福院存在徒有其表、重建轻管，甚至无人入住等现象。缘何超越家庭范围、在社区层面另辟蹊径解决农村养老问题的美好愿望难以实现?互助养老在发展中面临的挑战是什么?有研究者认为基层政府在互助幸福院建设上存在敷衍现象，还有研究者认为互助养老在发展中面临缺乏相关法律规范、相关政策支持不足、缺乏社会支持氛围、互助领域狭窄等现实瓶颈，这些研究在一定程度上揭示了互助养老发展不顺利的原因，但因对互助养老参与主体关注不足而未能触及问题的本质。也有研究者敏锐地发现农村互助养老的核心不在于推动互助养老院等硬件设施建设，而在于激活老年人守望相助的认知，将相互间零散的互助行为有效地组织起来，达到充分利用老年人力资源，开展方便及时的相互服务，并实现老年人参与社会的目的，自助—互助的理念和行为才是互助养老的核心。
实际上，互助养老在本质上是农村的公共服务，而互助的理念和行为则是蕴含于其中的公共性。公共性是一个内涵丰富的概念，在不同的理论视角下，公共性有不同的内涵。阿伦特强调公共空间或公共领域对公共性的承载，哈贝马斯对公共性的阐述也是基于对公共领域的理解，关于公共领域，他强调其中的公共交往和公共参与。一般而言，“公共性”以个人为基础且超越极端个人主义或利己主义，着重于参与机制和公众基于该机制参与公共活动的过程，唯当“公”或者“公意”在这种参与中得以达成时才具有公共性。“公共性”是相对于私领域的封闭性、排他性而言的，指一系列维系公共生活的基本结构和法则，具有共有性、包容性和公开性的特点。总体来说，公共性建立在具有公共意识、公共精神和公共参与能力的个人基础上，在这些个体参与公共事务的过程中，公共性也随之生成，共同体得以巩固。公共性的理论视角启发我们不应将眼光局限于互助养老的外部推动力量，而应更加关注互助养老参与主体的参与认知和行为对互助养老发展实践的影响，即真正决定互助养老发展状况的内在原因。
(二)农村互助养老发展困境溯源：乡土公共性缺失
在互助养老的发展中，公共性是基础和根本动力。公共性发育充分，老年人和村民积极参与，是互助养老切实发挥功能并实现可持续发展的重要保障，而实践中的公共性缺失则直接导致了互助养老的发展困境。公共性缺失，具体表现为以下两个方面：
一方面，老年人互助意识淡薄，互助行为较为有限。传统观念将老年人同质性地视为被照顾的对象，然而老年群体以社区街道和公共空间为依托的互助行动，不仅具有自助功能，还是公共性的重要来源。世界卫生组织提出的积极老龄化政策框架将“参与”视为三个政策支柱之一，我国《老年人权益保障法》将社会参与作为老年人的一项重要权利，这些都是对老年人公共性的强调。然而，在农村互助养老发展实践中，老年人的公共性却体现得不足。
长期以来的家庭养老传统使老年人已经习惯分散的家庭养老模式，即便很多家庭现在已经不能提供足够的支持，老年人对于在家庭外集中养老的接受度还是很低。从学理上说，中国传统社会是以个人为中心、以私人道德维系的差序格局，公共利益和私人利益界限的模糊决定了“差序格局”不可能成为公共性发育和生长的沃土。老年人普遍还是基于个人本位和家庭本位，认为养老问题是家庭的事情，是子女的事情，既然自己有子女也就不需要到互助幸福院集中养老。许多地方的互助幸福院刚建起来时都没有老年人愿意入住，在村干部的多方动员下，才有少数老年人愿意试住。笔者在河北省调查时了解到，闲置的互助幸福院不在少数。实际上，一些愿意到互助幸福院居住的老年人或许也并不是出于对互助的向往，而是还有个人利益方面的考虑。以前屯村互助幸福院为例，由于获得了一定的财政补贴，老年人在互助幸福院居住不需缴纳水电暖费用。据当地负责人介绍，老年人住互助幸福院比住在家里费用上还要省，如此一来，老年人入住互助幸福院是否真的是基于对互助理念的认同就存疑了。即便是入住互助幸福院，老年人普遍也都是管好自己的事情即可的心态，互助行为非常有限，大多停留在一起聊聊天的最低限度。总体而言，互助并没有成为老年人的内化理念，个人本位、家庭本位的老年人主要还是以个人为中心来考虑自身的养老问题，他们并未成为互助养老赖以发展的公共性的生产主体。
另一方面，村民在互助养老中参与不充分，支持力度较弱。从公共性视角来看，互助养老的互助显然不应局限于老年人之间，而应扩展至整个村庄。然而村民在互助养老中参与意愿不强也少有参与行为，对互助养老的支持非常有限。
在理念上，村民亦普遍秉持作为子女不应送老年人到互助幸福院的观念，因为千百年来农村老年人都是在家里养老，除非是无子女的五保老人，有子女的老年人若到家庭以外养老，子女可能受到“不孝”的非议。为了维护自身的“孝顺”形象而倾向于让父母在家里养老，显然是只注重私人利益而忽视养老公共利益的存在。实际上，村民的公共参与意识弱可能并不仅仅存在于互助养老这一个领域，而是在村庄更广泛的层面上普遍存在。有研究已明确提出，在大多数实行家庭承包、一包到底、没有形成统分结合的村庄，农民家庭的经济取向是向外的，农民更多的是从参与外部经济活动而获得相对较好的收入，他们参与村庄发展的意识淡薄。在支持行为上，村民对互助幸福院的人力、物力和财力支持都极为有限，他们较少以志愿者的身份在互助幸福院提供服务，也较少给予互助幸福院金钱或物质方面的馈赠，导致互助幸福院的运转高度依赖于村集体和政府的财政支持。而当前村集体经济普遍羸弱，县级政府财政支持资金也不充足，由此互助幸福院也就普遍陷入难以为继的尴尬境地。
不能忽视的是，就互助养老而言，公共参与制度的缺乏实际上也削弱了村民公共性生产的基础。在政府的关注下，互助幸福院建设成为行政强力推动的项目，即与村民利益密切相关的互助幸福院需不需要建、应该如何建完全由政府主导，全然忽略了村民的意见和建议，这种情况下村民无疑对互助养老没有参与积极性。以河北省为例，省级层面出台了《关于大力推进农村社会养老“幸福工程”的意见》，在压力型体制下，各地建设数字不断飙升，而只关注上级下达任务完成的政绩工程模式无疑造成农村社区成员对互助养老的不信任，没有农民的参与，互助养老必然成为无源之水。
(三)农村改革背景下乡土公共性缺失的原因分析
前文对农村互助养老发展实践中公共性缺失的表现进行了阐述，并提出农村传统养老文化、互助养老相关政策执行方式等具体因素制约了公共性在互助养老中的发育成长。农村互助养老中的公共性缺失实际上是乡土公共性缺失的表现之一，结合农村改革的进程来看，乡土公共性缺失背后无疑有更为深层的结构性原因。农村改革之后，乡土社会的公共性危机已经成为知识界的共识。与传统农村社区相比，当下的乡村已经发生了巨大的变化，其中一个重大变化就是经济体制改革日益塑造原子化的个人，社会关系的变化使得原来熟人社会的村庄变成“半熟人社会”，乡土公共性危机正是农村改革进程中社会结构和人际关系变化在现实中的映照。
人民公社时期，依靠行政力量，国家实现了对农村社会的高度整合。实行家庭联产承包责任制后，家庭成为基本生产单位，农村社会关系在很大程度上集中表现为家庭之间的关系，这种带有较明显的亲族性的社会关系具有封闭性、排他性特点，已表现出明显的个人主义倾向。随着国家力量从农村撤离，传统的宗族制度和新兴的村民自治制度在维系村庄社会秩序上都表现出乏力的状态，村庄共同体不断走向解体。“守望相助、疾病相扶”是宗族在保持农村社会秩序方面的重要作用之一，“守望相助”的传统也是今天互助养老进入政策层面的社会文化基础，传统的互助行为主要就是依托家族或宗族开展。然而，现代国家的建构使得宗族得以发挥作用的外部环境发生了变化，大部分农村的宗族力量极大地弱化，传统宗族趋向衰落。从贺雪峰将农村社会结构划分为团结型村庄、分裂型村庄和分散型村庄的类型学划分来看，除了一些华南农村外，华北、长江流域等大部分农村的宗族血缘关系都发生了不同程度的断裂，与之相伴的是宗族认同和行动能力的下降。即便是在一些宗族仍在发挥作用的农村，从宗族的构成便可知其作用范围主要还是限于基于血缘关系的相对封闭的私领域，从根本上说，宗族生产的公共性也是有限度的“公”。此外，作为村民自治组织载体的村委会凝聚村民的作用也日渐式微。随着社会治理重心的下移，本应以维护村民利益为要务的村民自治组织日益行政化，村干部成为政府在农村的代理人。农村税费改革以后，在取消农业税的同时，“三提五统”、共同生产费等也一并被取消，导致村级组织失去经济来源，农村公共事务在普遍意义上出现了停滞，概言之税费改革削弱了村级组织兴办集体公共事务的能力，村级组织与村民之间失去利益联结，村庄和村民之间的联系进一步被削弱，村庄共同体走向解体。
总之，随着传统宗族制度的衰落和村级组织凝聚村民作用的弱化，维系村民间联结的纽带逐渐消解，村庄整合能力下降，日益原子化。在原子化状态下，维系传统社区的文化资源急剧流失，人们对社区的共同归属感和认同感难以建构起来，村庄和村民的集体意识减退，协作意识和能力下降，针对农村的这种发展状态，一些研究者将其称为“乡土衰败”或“组织衰败”。乡镇政府、村级组织进行社会整合的能力被削弱，农村社会整合也因此充斥着多重矛盾，呈现张力性整合的特征。并且，随着城镇化的推进，中西部农村还出现日益空心化的趋势，村庄日益成为空巢老人、留守妇女、留守儿童的村庄，一些进城务工的青壮年村民将生活的希望寄托于城市，从心理上割断了与村庄的联系，对村庄的发展、村庄公共事务并不关心。空心化与原子化相叠加，不断侵蚀公共意识、公共精神、公共参与产生和持续的社会、文化、心理基础，进一步加剧了乡村的公共性危机。
四、以乡土公共性建构助推农村互助养老发展
基于公共性之上的互助是互助养老的发展内核和根本动力。互助养老的互助不应限于老年人之间，还应扩展至老年人与村民之间，乃至村庄与村庄之外的主体之间，互助的范围越大，互助的作用才能越好地发挥。若村庄具有内生的公共性，互助的意识和行为被激发出来，互助养老的形式也将得到拓展，不再局限于当前占据主流的互助幸福院这种集中供养形式。促进农村互助养老良性、可持续发展，必须着力培育村庄公共性。
(一)发展社区公共事务凝聚村民
塑造乡村公共空间，通过有助于促进社区福利的社区公共事务，加强村庄与村民之间的利益联结，增强村庄的凝聚力，重塑村庄共同体。从社区建设的角度着眼，那些有助于解决家庭和国家都难以解决、而每个家庭又都必然面对的问题的途径或办法，如与老人娱乐、老人健康特别是高龄老人护理有关的措施和办法才有可能成为把社区成员结成共同体的重要纽带。因此，互助养老本身就是能够凝聚人心的社区公共事务，而要使互助养老真正能够凝聚人心，就必须改变目前由政府主导、以行政推动为主要手段的治理方式，要从制度上为包括老年人在内的全体村民的参与创造条件，使其无论是在互助养老实施前还是实施中都能充分发表自己的意见，并最终成为互助养老发展的责任主体，在互助养老实践中有积极的参与和投入。一些地方已经开始对单一行政力量推动的互助养老发展模式进行反思，认识到了“要我发展”村民没有积极性、互助养老难以持续的弊端，计划变“要我发展”为“我要发展”，政府对有发展意愿的村庄给予重点扶持。由于中西部农村普遍公共服务缺失，因此除了互助养老外，有助于促进社区福利的社区公共事务还有广阔的发展空间，如社区公共文化项目、关爱留守妇女儿童项目等都可能成为凝聚村庄共同体的载体。但尤为重要的一点是，要通过这些与村民切身利益直接相关的公共事务的开展，促进村民在项目中的参与及在社区层面的融入，如此，才能激发村民参与公共事务的内在动力，增加村民之间的信任与合作，逐步增强社区共同体意识。就互助养老而言，除了要吸引村民积极参与外，还要尽可能发挥老年人的主体性作用。老年群体是社区内的主要人群，要通过挖掘老年群体的潜力，发挥其在社区公共性再生过程中的积极作用。
(二)培育农村社会组织
社会组织具有培养公民意识、提升公共参与能力的作用已成为一种研究共识。在一定的条件下，作为国家与农民之间的中间组织的农村社会组织，能够与其他一些基层组织共生合作，共同构筑乡土“新公共性”，从而再造乡土团结，扭转农村社会的原子化趋向。随着人口老龄化程度的加深，我国积极推进基层老年协会的建设，旨在发挥其自我管理、自我教育、自我服务的功能，老年社会组织由此获得了极大的发展。各地老年协会发展参差不齐，在发展好的地方，老年协会不仅加强了老年人与老年人及其他村民，乃至村民之间的横向联系，还大大激发了村庄内的志愿精神和志愿行为，为互助养老的发展奠定了基础。浙江老年协会不仅紧密团结了老年人，还因其连带性吸纳功能将其他村民亦吸引在老年协会周围。此外，一些非老年的村民也积极加入老年协会的志愿者队伍，为老年人提供助餐等服务。陕西助老汇社会工作发展中心在泾阳依托村级老年协会，培训养老协管员，推行“邻里互助”居家养老服务项目，为高龄、独居和身体行动不便的老人服务，在解决老年人生活困难方面成效显著，还带动了家庭和社区对老年人的关注。浙江和陕西的案例表明，只要具备了互助的内核，互助养老不应被囿于互助幸福院的模式，针对居家老年人的邻里互助或许具有更广泛的适用性和更高的效益。当然，如何通过基层老年协会或其他农村社会组织来实现对老年人乃至村庄的组织化，增强村民之间的横向联结，是村庄公共性生产的关键，也直接关系到互助养老的发展。
(三)重建乡土公共精神
公共精神存在于社会共同体中，它致力于公共事务关系，并愿意积极参与共同体的改善和社会公共秩序的建构，以构建适合于人们社会生存和发展的道德价值规范和社会政治制度的思想和行为意识。培育乡土公共精神，是建构和巩固村庄共同体的重要途径。培育乡土公共精神的具体途径包括：一是政府应加大农村公共服务供给，引导村级组织回归自治功能;二是要鼓励和支持农村社会组织开展公益活动，传播公共精神，为村庄成员参与公共事务、公共生活创造条件;三是通过社区教育、老年教育等形式，加强对包括老年人在内的村庄全体成员关于公共精神的教育，加深其对于公共精神的理解，鼓励和引导其积极参与村庄公共生活;四是以传统文化为载体，构建村庄成员的归属感、认同感和价值感，培育公共精神，使共享的文化成为公共精神的根基。一些地方依托传统孝道文化，激发了村庄内乃至更大范围内针对老年人的关爱和志愿行为，在互助养老方面取得了显著成效。
实际上，乡土公共性建构与农村互助养老发展不是简单的因果关系，而是相互促进的关系。一方面，公共性是互助养老的立基之本与发展之源，加强乡土公共性建构，提升老年人和村民的互助意识，促进其互助行为，才能真正破解当前农村互助养老的发展困局;另一方面，互助养老作为能够加强村民社会联结的社区公共事务本身就承载着公共性，其发展又将进一步促进乡土公共性的再生产。
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